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城镇化建设“路”在何方

管理洞察

城镇化建设“路”在何方

作者:
郭俊显
发布时间:
2019/08/20
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       2012年,中国经济似乎陷入困境,拉动经济增长的三驾马车动力都在减弱。往日的高投资因地方政府债台高筑、银行不良资产突增而难以为继,出口增长在欧债及美国经济、金融危机的影响远未消除的情况下急剧放缓,消费增长也在高房价及长期刺激的透支下趋于疲软。中国经济面临增长率下滑、增长方式转型升级的问题,传统经济增长模式亟待突破。在寻找新的经济增长动力的时候,城镇化成为各界人士热议的话题。
 
       当前,对于城镇化有两种不同声音。乐观派认为城镇化将拉动基础设施投资40万亿,相当于2012年GDP的80%。将从根本上扭转长期以来的投资-消费失衡,因为城镇居民的人均消费是农村的3倍。于是乎,不必推动改革就可拉动需求了,不必触动复杂利益关系即可调整结构了,只要抓住城镇化这一环,中国经济就将以8%的速度至少再增长20年!另一种声音认为城镇化可能会掀起新的一轮造城运动。政府继续强势介入经济,圈地迁人,按图造城,依靠大规模基础建设投资,发展房地产来拉动经济增长。果真如此,中国经济泡沫将进一步膨胀,最后必然陷入泡沫破裂,经济严重衰退的困境!
 
       城镇化是成为新的经济增长引擎还是进一步吹大经济泡沫?或者说城镇化要走什么样的道路?这是我们推动城镇化之前必须要厘清的问题。笔者认为,城镇化只有走出传统经济增长模式,才能成为中国新的经济增长引擎。
 
一、中国经济增长需要城镇化推动
 
       城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程。 反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率,即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。城镇化是人口持续向城镇集聚的过程,是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。当前,世界城镇化水平已超过50%,有一半以上的人口居住在城市。
 
       城镇化是农村人口不断向城镇转移,第二、三产业不断向城镇聚集,从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史过程。它主要表现为随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步以及产业结构的调整,其农村人口居住地点向城镇的迁移和农村劳动力从事职业向城镇二、三产业的转移。城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映。
 
       从上面定义来看,城镇化是一个国家工业化、现代化的必然结果。城镇化将带动中国投资的大幅度增长,从而成为新的经济增长引擎。城镇与农村的区别在于聚集程度,在人口密集的城镇中,至少可以产生以下几种效应。
 
       规模经济效应。企业的总成本中有一部分是固定不变的,例如厂房、设备、办公楼等。企业规模越大,分摊到单位产出上的固定成本就越低,产品的平均成本也就越低。由于需要众多的员工,大型企业不可能建在农村,只能设在人口稠密的城镇地区,形成产业聚集区,产生规模效应。
 
       社会分工效应。专业化分工可以大幅度提高生产效率。在长期的专业化工作中,技工积累了知识,不断改进操作技巧,其效率远远超过样样都干而无一精通的多面手。而且,将复杂的生产过程分解为简单的工序也有利于机器的应用。同样,企业之间的分工也可带来效率的提高。城镇人口聚集,配套能力强,更有利于社会化分工。
 
       集约化效应。人口和企业的聚集缩短了企业和消费者之间、企业和企业之间的距离,降低了交通运输成本。更为重要的是,信息汇集和传递的速度在城镇地区大大加快,便利了社会的分工与协作,企业更容易发现协作厂家、客户以及所需要的资源与生产要素。另一方面,资本、土地和劳动力也更容易找到有效的用途,从而获得更高的回报。
 
       产业聚集效应。企业与人口的聚集有利于技术创新,有助于新技术、新生产方式和商业模式的模仿与扩散。在我国东南沿海,可以看到相似产品和企业扎堆集中在某些区域,形成“家居之乡”、“皮具之乡”、“电器之乡”等各具特色的产业带,就是产业聚集效应的具体体现。
 
二、城镇化是工业化、市场化的结果而非经济增长药方
 
       回顾中国改革开放、经济发展史,城镇化的提高并非来自政府主动的和有意识的推动,而是城乡社会、经济、市场、产业和文化发展的自然结果。改革开放30年,没有宏伟蓝图,没有配套政策,甚至连试点推广都没有,不知不觉中,我国城镇化率就从1978年的18%上升到2012年的53%。即使扣除进城不落户的农民工,城镇化率也达到了35%左右。对我国城镇化贡献最大的,当属农业改革和民营经济的发展壮大。
 
       改革先从农村启动。土地联产承包制打破了僵硬的计划体制,释放了大量富余劳动力,长期束缚在故乡和故土上的宝贵生产要素--劳动力开始自由流动,经过乡村副业和乡镇企业,最终进入了城镇工商业和服务业。
 
       农村改革的意义不仅在于为城镇经济提供低成本的劳动力,还在于农业剩余的大幅度增加。古往今来,世界上城市扩张的制约因素都是农业剩余,即农业产出减去维持农村人口自身所需后的剩余。农村富余粮食少,可供城市人口消费的粮食减少,就会导致城市规模的萎缩。建国后实行至今的户籍制度,其初衷和在相当长的时间内也是限制城镇人口的增长,缓解粮食供应的压力。
 
       农业改革彻底打破城市扩张的这个瓶颈制约因素,“包产到户”从根本上改变了农民的激励机制,集体经济的“大锅饭”让位于真正的按劳分配,“多劳多得”提高了农民的生产积极性。机械化、农化技术的提高,单位土地产出随之增加,短短几年就解决了城镇的粮食和副食供应问题,为城镇的发展奠定了坚实的基础。
 
       生产效率的提高使农村劳动力大量富余。1980年代中期启动了城镇经济改革,快速增长的民营企业及时吸纳了农村的富余劳动力,而民营企业的发展又得益于国有经济的改革与收缩。国有企业从竞争性行业中退出,释放出原材料、能源、机器设备,民营企业由此在市场上获得了生产所需的投入品。在这个资源从农村到城镇、从国有到民营的重新配置过程中,既没有政府规划,也没有政策扶持和指导。政府做的只是打破计划体制,一只“看不见的手”--市场无声无息而又有效地组织和协调了城镇的经济活动,价格信号指导了城乡资源的流动与组合。
 
       改革开放解放了资源和生产要素,资源与要素的自由流动导致城镇化水平的不断提高。迄今为止的城镇化是谁也没有、也不可能预料到的一个结果。可见,城镇化是工业化、现代化的必然结果。城镇化核心是市场化而非投资到一定规模后突破投资瓶颈的药方。政府过去做的和今后应该做的是打破壁垒,促进资源的自由流动。
 
三、政府需要进行市场化配套改革,推动城镇化建设
 
       城镇化首先是城市产业经济发展吸引农村富余劳动力到城市就业,并通过一系列政策让产业工人在城市安居乐业。从这个角度看,政府的职责主要是:放松管制,减少干预,促进资源的自由流动;公正执法,保障市场自愿交易的顺利进行;提供市场供应不足的公共产品与公共服务。可见,政府应该做的是围绕城镇化这一目标做进一步的配套改革。
 
       户籍制度改革。让农民工享有与城镇居民同样的社会保障和社会服务。由此而产生的公共设施与服务的投资需求,通过财政改革解决,不能以地方财政难以承受为名,继续保持歧视性的户籍制度,阻碍劳动力的流动。
 
       土地制度改革。从农民土地确权入手,允许集体土地直接进入市场,取消剥夺农民的征地环节。打破政府垄断,建立个人、集体、法人和政府多方参与的土地一级市场。这项改革不仅可增加土地供应,降低城镇房价,有助于城镇职工安家,而且将土地增值的一部分收益从政府转移到农民手中,使他们有可能在城里租房、买房,进入并且真正融入城镇的经济与社会。
 
       财税制度改革。平衡各级政府的财政预算。财政改革的重点不是中央与地方的利益分配,而是政府和民众的利益分配,民众如何监督政府花钱。地方财政日益依赖土地收入,主要原因不是收入减少,而是支出膨胀乃至失控。若不削减开支,强化对开支的监督和制衡,再开发多少财源也不够用,况且开源势必增加企业和民众负担。
 
       减少和解除管制。取消对资源自由流动的行政性限制。一方面,放松对银行和金融市场的管制,金融机构可根据收益和风险平衡的原则,自行参与城镇化建设,政府以利息补贴等方式适当引导;另一方面,开放服务业和国有垄断行业,允许资源和生产要素自由流入,创造更多的城镇就业机会。同时,广泛吸收各种民间资金,在政府主导下,建设公共设施,提供公共服务。在新型的城市治理机制下,政府的职能不再是经济建设,而应转向以提供公共设施和社会服务为主。
 
四、部分城市房地产泡沫给城镇化敲响警钟
 
       2012年,国内部分城市显现房地产泡沫破裂的征兆。因经济下行,煤炭业难以支撑发展,鄂尔多斯人去楼空成为“鬼城”。温州、海口房地产价格大幅下降而难以为继。营口、常州等更多的三线城市出现空巢化。一系列地产危机说明复制房地产拉动的旧城镇化、工业化模式在中小城市风险极大。中小城市在建房超过当地人口所需,房价收入比过高,房地产困境无法解决。难以吸引到更多的人口与资金进入城市,这是所有的中小城市面临的相同困境。无法分享城镇化过程中的人口与资金红利,房地产成为无源之水,政府的收入因此缩水。
 
       逐渐出现的三线城市 “鬼城”给有关方面敲响警钟,这些城市依靠基础建设与房地产拉动的城镇化不可持久。城市有足够的基础设施与商业物业,却没有人在这些物业中定居、创造财富。相反,由于大量负债导致这些城市未来的税费环境不安全,当地消费价格过高,阻挡了本地从农村进入城市的人口。中国目前的资金只能拉动高铁通过的重点城市,不可能让所有的小城镇一步登天。
 
       随着空巢城市的增加,风险首先表现在房地产市场资产价格的回落,地方政府赖以抵押的物品价格大降,最终,依靠负债建设的城市必然会发生债务危机。不要说投资环境让人不满意的三线城市,就是某些大城市都会遭受债务动荡的风险。
 
       唯一的办法是放弃拔苗助长的做法,回到正常的城镇化轨道上来。城镇化需要建设基础设施与房地产,但不意味着拥有基础设施与房地产城镇化就能成功,说到底,设施是给人用的,没有具备创富能力与消费能力的人,所谓的城镇化就只能是“海市蜃楼”。
 
五、中国城镇化的明天
 
       毫无疑问,新型城镇化是未来十年中国经济发展的大旗。走怎样的城镇化之路,将决定未来中国几十年的走向。城镇化有完全不同的路径,既有剥夺农民原始积累的劣质城镇化,也有健康持续发展的城镇化。中央经济工作会议强调提高城镇化质量,扩大内需,也就意味着需要给进城农民原始积累,以及后续发展的空间。
 
       城镇化是市场扩张后自然产生的结果,而非投资到一定规模后突破新的投资瓶颈的药方。城镇化离不开政府之手,但其核心动力是市场化。政府不应过度介入经济领域,通过土地财政、造城运动来实现城镇化,而应该并且只能是营造有利于城镇化的法律和政策环境。以城镇化建设为目标,利用市场化手段,通过户籍制度、土地制度等配套改革推动城镇化,从而拉动经济良性、可持续性增长,即围绕城镇化的配套改革要尽快启动!
 
       城镇化只有走出传统经济增长模式,走市场化道路,才能成为未来中国新的经济增长引擎!