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开发区的功能定位与管理模式

管理洞察

开发区的功能定位与管理模式

作者:
高级合伙人 郭俊显
发布时间:
2022/03/24
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开发区是中国改革开放的产物,肩负发展经济、推动体制转轨和创新行政与社会管理体制等多方面的使命,是各地政府改革创新的“试金石”和“试验田”,并不断发展为各地经济增长的“主力军”和“压舱石”。

但是,随着开发区的发展,原有的体制机制与其承担的使命不相适应。作为地方政府的派出机构,开发区的管理机构—管委会,仍然带有浓厚的行政管理色彩。各类开发区定位不清、发展方向不明确、授权不到位、财税分配不合理、社会管理能力不足的现象依然大量存在,尚需深化改革。这就涉及到开发区的功能定位与管理模式变革,而功能定位与管理模式又和开发区的发展阶段相关。

一、开发区发展阶段

从发展周期看,开发区大都历经创建、成长、转型、成熟阶段,在现代化城区建成后,完成经济开发的历史使命而退出。

各个时期具有不同的特点:

1、创建期:以优惠政策为主要手段展开市场竞争,敢于突破常规,具有非常明显的活力,区域规模、管理机构规模相对较小。

2、成长期:以关注规模的扩大和实力增强为核心,管理机构在规模上有所扩大,效能较高,发展环境持续优化,示范效应开始发挥。

3、转型期:制度竞争代替政策优惠,治理体制更具有自主性,社会发展在开发区中的重要性提高,开发区离散特征更趋明显。

4、成熟期:具有良好的创新机制和创新就业环境,在处理政府与市场、政府与社会关系上,有较为明确的边界和合作机制,能够协调推进经济发达、管理民主、社会和谐与文化繁荣。

5、退出期:开发区历史使命终结于现代化区域的总体建成。周边区域快速发展,最后与开发区区域有机融合,社会治理体制归结于开发区成熟发展后的公共治理体制,在制度创新和创新环境方面具有明显优势。

二、开发区功能定位

从经济建设和城市发展的角度看,开发区的发展可以归纳为三个阶段:工业化、城市化和现代化,三个阶段在区域形态、功能定位、开发模式与管理体制上都有不同的特点。

1、工业化阶段:此时开发区以产业园区的形态存在,定位为经济功能区,以增量开发为主;开发模式为政企合一,成立园区开发公司,负责基础设施建设,既有政府的经济管理职能,又有市场化企业的灵活性;管理体制以委托代管模式为主,经济管理职能为主,社会事务托管。

2、城市化阶段:经历多年的工业化和经济发展,开发区进入城市化发展阶段。此时开发区以城市新区的形态存在,定位为准行政经济功能区,仍以增量开发为主;开发模式为政企分开,开发公司以独立经济法人身份按照市场化原则运作;管理体制以准政府模式为主,强区扩权或政区结合。

3、现代化阶段:经过工业化和城市化发展,开发区经济高度发达,城市建设渐趋成熟,进入现代化发展阶段。这一阶段的开发区以综合性产业新城的形态存在,定位为行政经济功能区,增量开发已基本完成,以存量管理服务为主;以委托开发模式为主,引入外部企业合作开发;管理体制以行政新区模式为主,一级政府、政区一体化、多元主体治理。

三、开发区管理模式

处于不同发展阶段的开发区,功能定位与发展重点不断变化,演变出不同的管理体制模式。主要有三种:准政府模式、政区结合模式和政区合一模式,各自有不同的优缺点和适用条件。

1、准政府模式

模式特点:作为地方政府的派出机构,管委会经授权具有准政府的职能。出于发展的需要,开发区具有强区扩权的需要,增加机构,扩充编制,加大放权力度,强化经济发展、行政管理和社会管理的职能。

适用条件:适用于产业发展相对成熟的开发区,需承接相关职能的专业人员、力量配置到位。开发区社会事务发展滞后往往成为制约因素,个别开发区管辖范围涉及多个行政区,协调难度大。

模式优点:拥有更多权限,提高办事效率,便于向企业提供全方位服务。

模式缺点:权限下放带来权力监管问题,可能造成机构、人员膨胀。

典型开发区:苏州工业园、济南高新区、安庆经开区。

2、政区协同模式

模式特点:协同共治。管委会在社会事务管理方面加强与行政区的协调,通过交叉任职、分工合作,统筹开发区经济、社会发展,开发区主要负责经济发展事务,行政区负责行政管理和社会管理。

适用条件:开发区管辖范围与某一行政区高度重叠,行政区全力支持开发区建设,历史遗留问题较少;需通过交叉任职,建立高位协调机制。

模式优点:开发区和行政区各司其职,各尽其力,发挥各自不同领域的优势,便于开发区专注于经济建设。

模式缺点:体制变革过程利益相关方众多,协调工作量大,可能出现多头管理现象。

典型开发区:长沙经济技术开发区、昆山经济技术开发区。

3、政区合一模式

模式特点:政区一体发展。以开发区托管行政区,并以开发区的大部制为主导建立组织机构;经济发展事务主要由开发区相关部门负责,社会事务由各街道负责,综合监管归行政区部门负责;开发区工委、管委会,以及区委、区政府四块牌子,一套班子,部分领导交叉任职。

适用条件:开发区经济体量、人口、产业达到较大规模,整个城区作为开发区,或者开发区是原有城区建制的一部分。

模式优点:有利于对开发区事务实行集中、统一管理,有较大权威性,便于协调和兼顾经济职能和社会管理职能。

模式缺点:管委会行政事务大量增加,冲击开发区中心工作,可能会出现旧体制复归。

典型开发区:武汉经济技术开发区、广州经济技术开发区。

总之,开发区的功能定位与管理模式与其发展阶段、发展使命相适应,应随着开发区的发展,在区域形态、开发模式、管理体制上不断进行变革。特别是随着开发区体制改革与转型升级,创新驱动作为未来发展方向,管委会更应深化改革,创新服务模式,提高服务效率,以支持开发区可持续、高质量发展!